Avvocato Amministrativista in Roma

Il panorama giuridico del diritto amministrativo si compone di molteplici figure, istituti ed istituzioni, nelle quali l’extraneus non saprebbe divincolarsi, se non con il prezioso aiuto di un intraneus, come è l’Avvocato Amministrativista.

L’Amministrativista, in un panorama normativo in continuo divenire, ulteriormente infittito da frequenti cambiamenti giurisprudenziali, necessita di una formazione costante e specifica, che lo renda capace di affrontare con preparazione e scienza ogni spunto di lite con la Pubblica Amministrazione, la quale, è noto, si avvale della difesa della Avvocatura Generale dello Stato, almeno nei casi in cui sia coinvolto un ente pubblico di rilevanza statale.

La sua particolare natura è polimorfica e, ci si consenta, promiscua, ed è per questo che è un itinerante del diritto; raffigura la dinamicità, l’elasticità e l’eclettismo dell’intelligenza, spaziando da materia a materia con enorme sforzo intellettuale ed impari lode.

Studio Legale Diritto Amministrativo a Roma

Non può dimenticarsi che il diritto amministrativo non è unico, ma anzi, si compone di varie materie, le quali, con il corso del tempo, da monadi sono trasfigurate in vasi comunicanti, assumendo una poliedricità che mette ancor di più in difficoltà la capacità di captare tutte le sfaccettature del suo oggetto giuridico.

Se è vero che la materia civile e penale godono di ben quattro compilazioni (rispettivamente due di diritto sostanziale e due di procedura), rendendo apparentemente più snello il compito a cui si viene chiamati, il diritto amministrativo è una pletora di leggi collazionate in un non ben noto codice amministrativo che, in assenza di un indice sistematico, sarebbe del tutto inaccessibile.

Quindi, se, nella migliore delle ipotesi, l’assistito raggiunto da un provvedimento amministrativo riuscisse a leggere, e comprendere, cosa la Pubblica Amministrazione gli abbia comunicato, dopo il ricevimento di un papello in cui la sola prima pagina è completamente ornamentata di pedissequi richiami a decine di fonti normative ed articoli di legge, in forza dei quali è stato assunto l’atto amministrativo, ebbene, il primo palliativo è, ad avviso dei più, il conforto di un Avvocato Amministrativista, che sappia decifrare il “giuridichese” con un linguaggio più intellegibile.

Pertanto, in un sistema nel quale il diritto amministrativo non è più un compartimento stagno, ma che anzi, subisce le influenze, cadenze (e decadenze) di altre forme di manifestazione del diritto, sia a livello internazionale che interno, il destinatario di un provvedimento amministrativo è del tutto sprovvisto dei mezzi per poter affrontare questo ostacolo; ecco che ivi si rende necessario l’ausilio di professionisti ad hoc dello Studio Legale competente in diritto amministrativo.

Processo amministrativo – il potere di Stato

Il rapporto giuridico nel quale si insinua il difensore, quindi, richiede, preliminarmente, una qualificazione giuridica della situazione che la Pubblica Amministrazione vanta nei confronti del privato, il quale, come è noto, è titolare di situazioni giuridiche soggettive. Con la ricezione dell’atto autoritativo della Pubblica Amministrazione, il privato vede affievolire la propria posizione giuridica, da diritto soggettivo ad interesse legittimo, la cui tutela è affidata ad una giurisdizione speciale, che è quella del Giudice Amministrativo.

Il punto dolente è, innanzitutto, la differenza che intercorre tra la Pubblica Amministrazione ed il privato. Infatti, la Pubblica Amministrazione, che è espressione del Potere Esecutivo dello Stato, gode di poteri autoritativi, imprimendo, nella maggior parte dei casi, i caratteri della autoritarietà, esecutorietà, tipicità e nominatività. Infatti, i provvedimenti amministrativi manifestano la volontà della Pubblica Amministrazione che si imprime, generalmente ed in maniera unilaterale, sulla sfera giuridica dei terzi destinatari, costituendo, modificando o estinguendo situazioni giuridiche soggettive.

E’ solito, infatti, distinguere i provvedimenti amministrativi in ablatori, autorizzatori (o ampliativi), di controllo e di secondo grado (laddove la Pubblica Amministrazione, di sua iniziativa, provvede a sostituire un suo precedente atto, ridiscutendone la rispondenza all’interesse pubblico).

Di conseguenza, appare evidente che non vi sia equiparazione sostanziale delle posizioni giuridiche tra Pubblica Amministrazione e privato (inteso anche come persona giuridica, società, ditta individuale, professionista).

Diritto Amministrativo – Norme Speciali sugli Appalti

Tra le norme speciali di diritto amministrativo, di certo, la più articolata è quella della contrattualistica pubblica, inserita nel decreto legislativo del 12 aprile 2006 n. 163 (c.d. Codice degli Appalti) e nel D.P.R. 5 ottobre 2010 n. 207 (c.d. Regolamento Codice degli Appalti).

La predetta normativa pone la Pubblica Amministrazione in una posizione di controllo e scelta del contraente per lavori, servizi e forniture (in settori ordinari ovvero speciali/strategici) ponendo in essere, per ogni procedura di selezione, un procedimento amministrativo che si articola in varie fasi: 1) programmazione della spesa; 2) pubblicazione del bando; 3) presentazione delle offerte da parte dei privati; 4) scelta del contraente secondo i criteri dell’offerta economicamente più vantaggiosa ovvero del prezzo più basso; 5) aggiudicazione provvisoria dell’offerente prescelto dalla commissione all’uopo nominata; 6) verifica dell’aggiudicazione provvisoria; 7) aggiudicazione definitiva; 8) stipula del contratto; 9) esecuzione del contratto.

Mentre le vicende inerenti i punti 1) - 7) involgono il Giudice Amministrativo, diversamente i punti 8) - 9) involgono il Giudice Ordinario; ma la questione maggiormente problematica nel settore degli appalti è quella che intercorre tra l’aggiudicazione e la stipula del contratto, in quanto ivi s’inserisce l’annosa querelle dell’annullamento dell’aggiudicazione del contratto pubblico, della dichiarazione di inefficacia dello stesso e del risarcimento del danno.

La posizione del pretermesso aggiudicatario, in breve, è quella del soggetto che, pur avendo presentato un’offerta in linea con i requisiti previsti nel bando di gara, non venga scelto ed abbia elementi per poter addivenire ad una illegittima selezione dell’aggiudicatario effettivo.

Laddove il ricorso per annullamento abbia esito positivo, l’aggiudicatario pretermesso è posto nella condizione di poter subentrare nel contratto pubblico ovvero di vedersi risarcito il danno per equivalente (subìto e provato). Difficilmente la misura del risarcimento, tenuto conto del comportamento processuale (in particolare, dell’esperimento del avvertimento preliminare alla Pubblica Amministrazione per consentire di agire in autotulela ai sensi dell’art. 243 bis Codice degli Appalti) e della valutazione giudiziale ai sensi dell’art. 1227 c.c., può essere ritenuta soddisfacente dal ricorrente vittorioso.

Consulenza Legale Appalti e Contratti

L’attività stragiudiziale che può essere richiesta all’Avvocato Amministrativista si rinviene, principalmente, nell’ambito della consulenza legale e contrattuale, o la procedura arbitrale, nella quale, al suo esito, è consentito ottenere un titolo (il lodo arbitrale) che garantisce gli stessi crismi di una pronuncia giurisdizionale.

Altro aspetto, di cui si è appena accennato sopra, almeno nel settore degli appalti pubblici, è la procedura preliminare al ricorso per la declaratoria di inefficacia del contratto pubblico, prevista dall’art. 243 bis Codice degli Appalti, con la quale l’offerente pretermesso può stimolare la Stazione Appaltante alla revisione della propria scelta in merito all’aggiudicatario, provvedendo questa a caducare il provvedimento amministrativo in autotutela.

Si ricordi altresì che l’Avvocato Amministrativista può essere interpellato dalle Pubblica Amministrazione (ad esempio enti locali ovvero società pubbliche) per la redazione di pareri consultivi.

Ricorso e Processo Amministrativo

Il processo amministrativo, diversamente dal processo civile (a cui il d. lgs. 104/10 fa rinvio all’art. 39), si introduce con ricorso, il cui contenuto è indicato dall’art. 40 del codice del processo amministrativo.

Si tenga presente che la giurisdizione amministrativa si articola in tre forme (di legittimità, esclusiva, di merito), avendo ogni tipo di ricorso come fine, quello di tutelare il diritto azionato. La dottrina più accorta asserisce che sarebbe necessaria una trattazione specifica per ogni tipo di ricorso che involge una giurisdizione del Giudice Amministrativo, sulla scorta del fatto che, ad esempio, nei casi di giurisdizione di legittimità, è necessario indicare i soli profili di illegittimità del provvedimento amministrativo, nei casi di giurisdizione esclusiva, il Giudice Amministrativo conosce di diritti soggettivi (effettuando, dunque uno scrutinio pieno sulla pretesa azionata come il Giudice Ordinario), mentre nei casi di giurisdizione estesa al merito, il Giudice Amministrativo si sostituisce alla Pubblica Amministrazione (come accade nei giudizi per ottemperanza).

Quindi, in una trattazione generale, ci si limita a rilevare che il ricorso principale, nei casi di giurisdizione di legittimità,deve indicare il provvedimento amministrativo impugnato e può contenere una richiesta cautelare, con la quale il ricorrente cerca di ottenere una pronuncia preliminare sull’esecutorietà del provvedimento.

Ciò posto, il ricorso deve essere notificato alle parti litisconsortili (la Pubblica Amministrazione) ed ad almeno un controinteressato.

Il ricorso così notificato deve essere depositato entro 30gg presso il Tribunale Amministrativo Regionale, per dar luogo al rapporto giuridico processuale con il resistente, il quale è ulteriormente integrato, se del caso, con il deposito di motivi aggiunti.

In seguito, la Pubblica Amministrazione ed il terzo controinteressato possono rispondere al ricorrente, con il deposito delle proprie eccezioni pregiudiziali ed incidentali (di rito) ovvero eccezioni di merito.

Salvi i casi per i quali è la legge che dispone la fissazione dell’udienza di trattazione, per il processo amministrativo vige il principio di disponibilità del processo stesso, che prende corpo nell’istanza di fissazione di udienza, da rivolgersi al Presidente del T.A.R. ovvero al Presidente della Sezione, la quale è diretta a chiedere, appunto, che venga fissata l’udienza per la trattazione nel merito del ricorso.

Azione Legale contro la Pubblica Amministrazione

Condizioni generali dell’azione sono l’interesse e la legittimazione a ricorrere in capo al ricorrente, i quali corredano gli interessi sostanziali sottesi alla situazione giuridica violata dalla Pubblica Amministrazione (nel dettaglio, un interesse legittimo ovvero un diritto soggettivo). La carenza di uno solo dei due presupposti processuali determina l’inammissibilità del ricorso.

Pertanto, sussistendo i suddetti requisiti processuali, la fondatezza nel merito del ricorso medesimo, è valutato in base al tipo di azione esperita.

Il codice ha espressamente previsto una serie tipica di azioni (di annullamento, di condanna, avverso il silenzio, di nullità/accertamento), nonché di giudizi speciali come quello sull’accesso, sulle procedure per l’aggiudicazione di contratti pubblici, di ottemperanza e di merito.

La dottrina, però, ha parlato di atipicità delle azioni previste nel relativo codice, in quanto la previsione di azioni apparentemente tassative non rivestirebbe né carattere di sistematicità né di completezza; in particolare, si prenda l’azione di accertamento mero, la quale è stata espunta in sede di approvazione del codice, ma che, oggi, si considera che sia comunque ammessa, in forza del generale principio che il Giudice Amministrativo non è soggetto ai limiti dell’art. 4 L.A.C. e chele azioni esperibili nel processo amministrativo potrebbero avere un contenuto innominato.

Ebbene, l’azione principale del processo amministrativo è l’azione di annullamento, la quale consiste in un’azione costitutiva idonea ad far ottenere l’annullamento, appunto, dell’atto amministrativo impugnato dal ricorrente, entro 60 gg dalla sua emissione, involgendo la legittimità del provvedimento.

In via autonoma ovvero in via subordinata rispetto all’azione predetta, può essere esperita l’azione di condanna (art. 30 cpa) ai sensi della quale il ricorrente chiede la condanna della Pubblica Amministrazione al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio dell’attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria (e, nei casi di giurisdizione esclusiva, da lesione di diritti soggettivi) o da inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento.

Diversamente, per i riti speciali, i quali derogano rispetto alla disciplina generale del processo amministrativo, si rileva che tra i vari giudizi quello che di certo è maggiormente esperito è quello in materia di appalti.

La disciplina processuale del Codice degli Appalti (artt. 243 e ss.), ampiamente rivisitata a seguito del recepimento della Direttiva Ricorsi 2007/66/CE, è trasfusa agli artt. 120 e ss. cpa. In particolare, la predetta normativa rientra tra quelle in cui si applica il c.d. rito abbreviato (laddove è prevista la dimidiazione dei termini processuali). Tale esigenza nasce, prevalentemente, per ragioni di urgenza, di effettività e di rafforzamento della tutela processuale dell’offerente illegittimamente pretermesso. Infatti, il rito speciale non comporta soltanto lo sviluppo di un processo ad hoc, ma anche il sorgere di effetti particolari della sentenza e dei poteri del giudice (si pensi che in tale materia il Giudice Amministrativo ha poteri sanzionatori).

Ricorso Annullamento Selezione Contraente

Il ricorso per l’annullamento degli atti della procedura di selezione del contraente deve essere inoltrato entro un termine di 30 gg, nel caso di impugnazione dell’aggiudicazione definitiva, dalla comunicazione del suo esito agli offerenti ovvero dalla pubblicazione del bando, o degli avvisi di gara, ovvero dalla piena conoscenza degli atti stessi; tuttavia, in via residuale, una volta scaduto il termine di sei mesi dalla stipulazione del contratto, è preclusa ogni forma d’impugnazione e rimanendo la sola tutela risarcitoria.

Tra le garanzie offerte al ricorrente, il codice della Pubblica Amministrazione consente una tutela cautelare forte avverso l’atto della procedura di selezione ritenuto illegittimo; la mera proposizione del ricorso ha effetto sospensivo (art. 11 comma 10 ter Codice degli Appalti), precludendo alla Pubblica Amministrazione la stipula del contratto per 20gg dalla notifica del ricorso cautelare (stand still period). Ma il problema maggiore resta quello inerente l’illegittimità dell’aggiudicazione e gli effetti sul contratto medio tempore stipulato dalla Pubblica Amministrazione.

Ebbene, è noto che le cause d’invalidità del contratto, previste nel codice civile, sono la nullità, l’annullamento e l’inefficacia; ma nel codice non vi sono riferimenti diretti all’annullamento di un atto presupposto alla stipula del contratto (come accade nella materia degli appalti).

Prima il d.lgs. n. 53/10 e poi il codice della Pubblica Amministrazione, hanno assegnato al Giudice Amministrativo, che annulli l’aggiudicazione, anche il potere di dichiarare l’inefficacia del contratto, la quale è devoluta alla sua giurisdizione esclusiva. In alcuni casi, il Giudice Amministrativo è tenuto a dichiarare l’inefficacia; in altri è precluso al Giudice Amministrativo dichiararla ovvero la declaratoria è rimessa al suo prudente apprezzamento.

Nei casi in cui il Giudice Amministrativo non dichiara l’inefficacia del contratto, il rapporto prosegue tra le parti senza che il ricorrente possa pretendere una rinnovazione della procedura di aggiudicazione; in tal caso, il pregiudizio subìto dal ricorrente può essere soddisfatto solo col risarcimento del danno per equivalente.

Ricorso Espropriazione per pubblica utilità

Quanto alla materia dell’espropriazione per pubblica utilità si osserva, brevissimamente, che le cause che occupano maggiormente sono quelle relative all’impugnazione dell’indennità di esproprio, le quali, però, sono di competenza del Giudice Ordinario ai sensi del combinato disposto degli artt. 57 d.P.R. 327/01 e 29 d.lgs. 150/11; sono fatte salve, di certo, le cause aventi ad oggetto l’impugnativa di atti illegittimi eseguiti dalla Pubblica Amministrazione nel corso della procedura di espropriazione. Una fra tutte è quanto accade nel caso dell’occupazione sine titulo, ove l’espropriato, illegittimamente spogliato, ha diritto non solo alla restituzione del bene espropriato, ma anche alla rifusione delle spese e risarcimento del danno.

Ricorso in materia di Procedure di Selezioni Pubbliche

Un aspetto di certo non secondario, ma che involge aspetti intranei alla Pubblica Amministrazione, sono le vicende che coinvolgono i dipendenti pubblici e le procedure di selezione per accedere nella Pubblica Amministrazione.

Si rileva che con la privatizzazione del p.i. avvenuta in forza del d.lgs. 165/01, la giurisdizione in materia di contenzioso è trasfusa innanzi al Giudice Ordinario, in quanto le situazioni vantate dai pubblici dipendenti è divenuta di diritto soggettivo, residuando la Giudice Amministrativo (nelle forme di cui all’ar.t 63 comma 4 della predetta legge) esclusivamente nelle procedure concorsuali che si sviluppano sino alla graduatoria dei vincitori e degli eventuali idonei, non riguardando, invece, il successivo atto di nomina.

Quanto ad altre tematiche afferenti al p.i., si rileva che anche il mobbing rientra a pieno titolo tra le nuove frontiere di contenzioso, come ha potuto enunciare anche la giurisprudenza amministrativa in alcune sue recenti pronunce.

La devoluzione delle controversie al Giudice Ordinario ha solo due eccezioni, per le quali il contenzioso è attribuito alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo: a) procedure selettive (di cui sopra); b) diritti patrimoniali e rapporti di lavoro in regime di diritto pubblico (art. 3 d.lgs. 165/01); fatto sempre salvo il diritto a chiedere il risarcimento del danno.

Per quanto afferente alla responsabilità dei dipendenti, si rileva che la riserva di tutela è contenuta all’art. 28 Costituzione, nel quale, appunto, si prevede che sono direttamente responsabili secondo le leggi penali civili e amministrative degli atti compiuti in violazione di diritti.

Ebbene, i pubblici dipendenti sono assoggettati a diverse forme di responsabilità: accanto alla classica responsabilità civile per i danni causati a terzi nell’esercizio delle proprie funzioni, vi sono i danni causati alla Pubblica Amministrazione per i quali è configurabile la responsabilità amministrativa, a sua volta tenuta distinta dalla responsabilità contabile, di cui risponde chi ha la disponibilità ex officio di denaro o valori pubblici.

Chiaramente, il pubblico impiegato è anche assoggettato alla responsabilità penale in caso di commissione di reati contro la Pubblica Amministrazione (artt. 314 e ss. c.p.).

Per ultima, va tenuta distinta la c.d. responsabilità dirigenziale, che, appunto, grava su chi, all’interno della Pubblica Amministrazione, ha compiti di rilievo, e a cui può essere, quindi, imputata la complessiva cattiva gestione dell’ufficio cui il dirigente è preposto.

Avvocato Amministrativista per Urbanistica

L’attività dell’Avvocato Amministrativista trova riscontro anche nell’esperimento di consulenze nonché di difesa nell’ambito della disciplina urbanistica (d.P.R. 380/01 e leggi collegate), nella quale la prestazione si esprime in maniera pressochè generalizzata nell’esercizio, da parte del privato, della richiesta di titoli edilizi.

La semplificazione del procedimento amministrativo, prima con d.i.a., ora con s.c.i.a., consente al privato, raccolti i necessari documenti, di poter suo iure, dichiarare di avviare un’attività, salvo il diniego della Pubblica Amministrazione.

Infatti, la forma di risposta dell’Amministrazione in tale forma procedurale è quella del silenzio assenso, attraverso il quale la Pubblica Amministrazione adotta un provvedimento ampliativo e favorevole al privato, residuando l’ipotesi di un’istruttoria articolata da parte dell’Amministrazione solo nei casi indicati dal T.U. Edilizia per gli interventi che richiedano il permesso di costruire.

Consulenza Amministrativa e Tecnica

Come è noto, solo di recente è stata introdotta la C.T.U., quale nuovo strumento probatorio del processo amministrativo (dall’art. 16 l. n. 205/00). Ora, però, il Giudice Amministrativo può disporre la C.T.U. soltanto se indispensabile, optando il legislatore un certo favore per la verificazione. Si evidenzia che, pertanto, la scelta tra verificatore e C.T.U. (sostanzialmente equiparati nel recente quadro normativo) è lasciata al Giudice Amministrativo su quella più idonea.

Quindi, a seconda dell’oggetto della causa e delle attività peritali che dovranno essere svolte nel corso del giudizio amministrativo, il Giudice Amministrativo si avvarrà del perito adatto al caso concreto.

Casistica Diritto Amministrativo

I soggetti coinvolti nello svolgimento di attività innanzi al Giudice Amministrativo sono prevalentemente persone fisiche (in relazione alle controversie che involgono un provvedimento ablatorio ovvero il diniego di un provvedimento ampliativo); quanto alle persone giuridiche, non può osservarsi che la parte più consistente è quella orientata alla contrattualistica pubblica, la cui normativa si avvale di istituti dinamici, che consentono anche la partecipazione di più ditte, anche unite tra loro (c.d. A.T.I.) ovvero di ditte che partecipino prendendo in prestito i requisiti di un’altra impresa (c.d. avvalimento).

Antagonista alla pretesa del ricorrente privato (persona fisica o giuridica) è sempre la Pubblica Amministrazione, la quale ha emesso il provvedimento sfavorevole con l’assistenza difensiva, come già detto, della difesa del foro erariale, salvi i casi in cui l’ente pubblico con provveda alla nomina di un difensore del libero foro.

Arbitro terzo nelle controversie tra privato e Pubblica Amministrazione è sempre il Giudice Amministrativo (nella sua composizione collegiale sia di primo che di secondo grado - Consiglio di Stato), il quale avrà competenze diverse a seconda del petitumdella domanda del ricorrente (g. di legittimità, g. esclusiva, g. d merito).

Cenno alle fonti del diritto amministrativo

Come si è tentato di illustrare sopra, la tematica del diritto amministrativo è una fucina in continua forgia di norme e leggi, alle volte addirittura contrastanti a seguito dell’interpretazione pretoria, tra cui: l. n. 241/90, la quale è la legge istitutiva del procedimento amministrativo in generale; importantissime sono tutte le compilazioni in materia di: enti locali (l. 267/00), espropriazioneper P.U. (d.P.R. 327/01), edilizia (d.P.R. 380/01), beni culturali (d.lgs. 42/04) ambiente (d.lgs. 152/06), appalti (d.lgs. 163/06), codice processo amministrativo (d.lgs. 104/10), contabilità pubblica (l. 196/09), ricorsi amministrativi (d.P.R. 1199/71).